Acordos plurilaterais ganham força na governança global
Vamos
lembrar como foi o ano que está terminando, focando em alguns desses assuntos, sob
uma perspectiva dos acertos e desacertos da cooperação internacional.
Espionagem
e Ciberespaço
O ano foi
marcado por alguns atentados terroristas – como aquele ocorrido na maratona de
Boston, em abril, que chocou os Estados Unidos – mas o que foi mais discutido
foram os métodos que esse país utiliza para se proteger de horríveis atos como
esse. A descoberta da extensão
da espionagem americana contribuiu
para enfraquecer o “soft power” dos Estados Unidos até mesmo junto a
seus aliados, prejudicando o espírito de cooperação que esses últimos
poderiam ter para com as políticas daquele país – o que afeta, inclusive, o
objetivo alegado da própria espionagem, que é o combate ao terrorismo.
As revelações do ex-técnico de
informática da Agência de Segurança Nacional americana (NSA), Edward Snowden, de que aquele órgão
monitora uma enorme quantidade de ligações telefônicas e e-mails de pessoas de vários
países, inclusive de alguns chefes de Estado, foram um dos assuntos mais comentados do ano, levando a um debate sobre a
governança da Internet.
A existência do ciberespaço implica
uma perda de efetividade do poder dos Estados, que encontram dificuldades em
regular localmente o que ocorre em um espaço que é global por excelência. Por
exemplo, a lei norte-americana não permite que cidadãos daquele país sejam
vigiados sem mandado judicial. Ironicamente, ao espionar e-mails de pessoas de
diversos países em servidores espalhados ao redor do mundo, muito provavelmente
a NSA acabou tendo acesso – sem mandado judicial – a informações de cidadãos
norte-americanos. Isso mostra como, quando o assunto envolve a internet, mesmo
os Estados Unidos têm dificuldade em fazer cumprir as suas leis – nesse caso,
as de proteção à privacidade.
A sensação de que "há algo
errado" com a governança da internet é agravada pelo fato de haver um país
que sobressai nesse espaço, que são os próprios Estados Unidos. A principal
instituição dessa governança é a ICANN (sigla em inglês para Corporação da
Internet para Atribuição de Nomes e Números), entidade sem fins lucrativos com
sede na Califórnia, acusada de estar sujeita à influência do governo americano.
Além disso, as principais empresas privadas do setor da informática também são
daquele país – para comprovar isso, basta você, leitor, checar o aparelho, ou
navegador, ou site de busca que utilizou para acessar este artigo.
Desse modo, o segundo problema da
governança da internet refere-se à sua legitimidade. E as denúncias da
espionagem realizada pela NSA só vieram piorar essa situação. Embora o rápido
desenvolvimento da tecnologia tenha o efeito positivo de possibilitar maior
acesso à informação e à comunicação, aumenta, também, a facilidade de
interceptação e coleta de dados. A possibilidade de que uma agência de
inteligência de um país tenha chances de monitorar uma quantidade imensa de
mensagens privadas de cidadãos estrangeiros, sem que existam regras
internacionais claras que protejam a privacidade e garantam a segurança no
ambiente do ciberespaço, reforça a impressão de que a pouca governança que
existe nesse domínio é também pouco legítima.
Com isso, surgiram em 2013 propostas
de trazer para o âmbito da cooperação internacional esse espaço global que permanece
relativamente desgovernado. Brasil e
Alemanha apresentaram à Comissão de Direitos
Humanos da ONU, no final do ano, projeto de Resolução que condena a espionagem, que foi votado e aprovado pela
Assembleia Geral da ONU em 18 de dezembro.
O projeto propõe que sejam revisadas as práticas e legislações sobre a vigilância
das comunicações, inclusive sobre a interceptação e coleta de informações em
massa, prevendo que os países devem garantir o direito humano fundamental à
privacidade. Para tanto, estabelece que sejam criados mecanismos
independentes de supervisão, capazes de assegurar a transparência dos Estados e
sua responsabilização em atividades relacionadas a essa vigilância.
Mudanças
Climáticas
Outra
grande área em que a cooperação internacional deixa a desejar é a do combate ao
aquecimento global. Problema cuja resolução se torna cada vez mais urgente, o
que ficou claro após a divulgação pelo IPCC (sigla em inglês para Painel
Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas), em setembro de 2013, da primeira
parte do seu quinto relatório.
Nele, o Painel afirma haver 95% de
certeza de que as mudanças climáticas estão sendo causadas por nós. O relatório
afirma, ainda, que as três últimas décadas foram as mais quentes da história
desde 1850, alertando para o aumento preocupante nas concentrações de gases de
efeito estufa, para a acidificação dos oceanos, derretimento das geleiras e
subida do nível dos oceanos.
A tentativa de formular uma resposta
internacional a isso, como se sabe, vem sendo feita por meio de conferências
anuais das partes signatárias da Convenção do Clima da ONU, as COPs.
Em novembro de 2013, aconteceu a COP-19, na cidade polonesa de Varsóvia. Nessa reunião, poucos
avanços significativos foram obtidos. Um deles foi o conjunto de decisões
envolvendo o mecanismo conhecido como Redd+ (sigla para
Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação), que prevê compensação
financeira para os países em desenvolvimento que promovam cortes de emissões
por meio do controle do desflorestamento e assegurem a conservação, o manejo
sustentável e o aumento dos estoques de carbono nas florestas. Muitas questões
relacionadas a esse mecanismo ainda precisam, no entanto, ser definidas, como a
forma, as modalidades, os valores para pagamento por resultados e a garantia dos
recursos necessários para incentivar os projetos de Redd em escala global.
A
COP-19 adotou também o Mecanismo Internacional de Varsóvia para Perdas e Danos,
cujo objetivo é lidar com os prejuízos associados aos impactos das mudanças
climáticas, incluindo eventos extremos e processos progressivos mais lentos em
países em desenvolvimento particularmente vulneráveis. Apesar de reconhecer a
necessidade de apoiar técnica e financeiramente os países afetados, não houve
uma resolução clara sobre como se dará concretamente esse apoio – lembrando
que, dos 100 bilhões de
dólares previstos para o Fundo Verde Climático definido em COPs anteriores, em
2013, por exemplo, foram aportados apenas US$ 7,6 bilhões.
A
conferência de Varsóvia era uma importante etapa no caminho rumo ao acordo
global previsto na COP-17, em Durban. Pouco se progrediu, entretanto, o que
fica claro pela linguagem diluída do documento apresentado ao final da COP-19,
que convida “aqueles países que estiverem prontos para fazê-lo” a comunicar
suas contribuições voluntárias “por volta do primeiro trimestre de 2015”. Não é
difícil imaginar que a demora na apresentação de compromissos e metas diminuirá
as chances de que estes sejam assimilados e negociados a tempo de se chegar a
um acordo na COP-21, prevista para dezembro de 2015, em Paris.
Os
resultados das COPs até agora mostram que o processo de negociação da ONU talvez
não consiga responder a esse desafio com a rapidez necessária – e o lento
avanço nas discussões fez com que as ONGs se retirassem em protesto da reunião
de Varsóvia, algo nunca visto até então. Formas alternativas de cooperação precisam,
portanto, ser imaginadas.
Protestos
e Armas
A Primavera Árabe, como mostrou a deposição neste ano do
presidente eleito do Egito, Mohamed
Mursi, tarda em entregar as sociedades mais democráticas que parecia, de
início, prometer. As revoltas que tiveram início em 2011 em nações do Oriente
Médio e do norte da África, seguidas de movimentos como o dos Indignados na
Espanha e o Occupy Wall Street
nos Estados Unidos criaram, no entanto, um modelo que viria a ser replicado em
outros países, de manifestações fortemente baseadas no emprego das redes
sociais.
Em 2013, Brasil e Turquia viveram uma onda de protestos com características
parecidas, por motivos diferentes: inicialmente, o aumento das passagens de
ônibus no Brasil e, na Turquia, um projeto urbanístico que acabaria com boa
parte da área verde do Parque Gezi, em Istambul. No final deste ano, foi a vez
do povo ucraniano ir para as ruas, protestar contra a recusa do Presidente
Viktor Ianukovich, aliado da Rússia, em assinar uma série de acordos que
aproximariam a Ucrânia da União
Europeia.
No campo da cooperação internacional,
três acontecimentos marcaram o ano em relação às armas e ao desarmamento.
O primeiro deles foi a aprovação pela
Assembleia Geral da ONU, no dia 2 de abril, do Tratado de Comércio de Armas. 154 países votaram a favor do acordo,
23 se abstiveram e apenas 3 – Coreia do Norte, Irã e Síria – foram contrários.
O objetivo desse
Tratado é proibir os Estados de transferir armas convencionais para países nos
quais essas seriam usadas para cometer genocídios, crimes contra a humanidade,
crimes de guerra ou atos
terroristas. Para tanto, na compra e
venda de armas entre países – desde as de pequeno calibre até navios, aviões e
tanques de guerra –, o exportador deverá verificar se o produto poderá de
alguma forma ser utilizado para essas finalidades. O Tratado entrará em vigor 90
dias após ratificado por 50 Estados, mas, até dezembro deste ano, embora 115
países o tivessem assinado, apenas 9 haviam depositado seus instrumentos de
ratificação.
O segundo ocorreu na Síria, onde a guerra civil prossegue,
sem solução. No dia 21 de agosto, ocorreu um ataque com armas químicas, próximo
a Damasco, com mais de 1400 mortos. A suspeita de que a agressão tivesse
partido do governo de Bashar Al-Assad levou o presidente dos Estados Unidos a
anunciar que atacaria a Síria caso obtivesse a aprovação do Congresso americano.
Isso não ocorreu apenas pela intervenção da Rússia, que propôs que o ataque fosse
evitado caso a Síria aderisse à convenção sobre armas químicas da ONU. A Síria
aceitou essa proposta e garantiu que irá
obedecer a resolução da ONU que exige a destruição de seu arsenal químico –
trabalho que será coordenado pela Organização
para a Proibição de Armas Químicas (Opaq). Em outubro de 2013, a Opaq
recebeu o Prêmio Nobel da Paz, por seus esforços
para eliminar as armas de destruição em massa de todo o planeta.
O terceiro aconteceu em novembro de
2013, quando foi firmado um acordo preliminar pelo qual o Irã, que a partir deste ano conta com um novo presidente, o
moderado Hassan Rohani, se compromete a restringir seu programa nuclear em troca
de um alívio nas sanções que vêm afetando sua economia.
As negociações ocorreram em Genebra
entre o Irã e o grupo conhecido como G5+1, formado pelos membros permanentes do
Conselho de Segurança da ONU – EUA, França, Rússia, Reino Unido e China – mais a
Alemanha.
O acordo prevê a suspensão parcial das
sanções econômicas ao Irã e a liberação de receitas da venda de petróleo
congeladas em contas bancárias no exterior, o que daria a esse país um alívio
de cerca de US$ 7 bilhões. Em
contrapartida, o Irã deverá restringir o enriquecimento de urânio a até 5% e neutralizar
seu estoque de urânio enriquecido a 20% – limitando-o, portanto, a níveis insuficientes
para produzir bombas atômicas, que é de mais de 90%. Compromete-se, ainda, a não construir novas centrífugas, além de
permitir o acesso de inspetores da Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA)
a suas instalações nucleares. O acordo vale, no entanto, por apenas seis meses.
Enquanto isso, as partes irão negociar para tentar chegar a um acordo
definitivo. Esse tempo dirá se o Irã estava apenas tentando ganhar tempo, ou se
sua intenção de adequar seu programa nuclear às exigências de parte da
comunidade internacional era para valer.
América
Latina e Mercosul
Após a
inédita renúncia de um Papa, Bento XVI, o
início de 2013 foi marcado pela igualmente
inédita escolha de um latino-americano para liderar a igreja católica, o argentino Jorge Mario Bergoglio, que
adotou o nome de Francisco.
O país de
origem do novo Papa, no entanto, teve pouco mais o que comemorar neste ano. A Argentina
enfrenta a alta da inflação na área econômica, conflitos no campo político
relacionados às tentativas do governo de Cristina Kirchner de limitar o poder da
imprensa e uma onda recente de saques ao comércio em várias de suas províncias,
desencadeada por greves das forças policiais.
Outros países da região enfrentaram
turbulências diversas.
Na Bolívia, os problemas políticos se
estenderam ao Brasil, com a fuga para cá do senador Roger Pinto, opositor do presidente Evo Morales, que havia passado
uma temporada vivendo na embaixada brasileira em La Paz. A colaboração de um
diplomata brasileiro na operação de fuga acabou sendo o estopim de uma crise
que levou à saída de Antônio Patriota do cargo de Ministro das Relações
Exteriores, que passou a ser ocupado por Luiz Alberto Figueiredo.
Na Venezuela, a morte de Hugo Chávez em março deste ano não significou mudança de
rumos. O país, agora governado pelo presidente eleito Nicolás Maduro, que era
vice-presidente no governo anterior, continua enfrentando grave crise econômica.
O Paraguai,
onde o ambiente político foi menos instável do que o do ano passado – ano do impeachment
do presidente Fernando Lugo –, também teve eleições em 2013, vencidas por
Horácio Cartes. Vale lembrar que o Paraguai havia sido suspenso do Mercosul por conta da forma como Lugo
foi tirado do poder e que, ato contínuo, a Venezuela foi aceita no bloco,
aproveitando-se da ausência do Paraguai, cujo congresso se opunha à sua
entrada. Agora, com a eleição de Cartes, o Paraguai já sinalizou que pretende
voltar ao Mercosul e o Congresso paraguaio deverá formalizar, até o final deste
ano, a sua aprovação ao ingresso da Venezuela, normalizando a situação do
bloco.
Outros dois países pediram em 2013 para
se tornar membros permanentes do Mercosul: Bolívia
e Equador. Estes também fazem
parte de outra organização de integração regional, a Comunidade Andina (CAN),
da qual nenhum deles pretende se afastar – o que deve trazer complicações na
conciliação tarifária, considerando que tanto o Mercosul quanto a CAN têm suas
próprias Tarifas Externas Comuns.
A entrada desses países e o retorno do
Paraguai só deve aumentar a dificuldade do Mercosul em alcançar o consenso
necessário para firmar acordos de livre comércio com terceiros países. Dificuldade
que vem sendo enfrentada na negociação
entre esse bloco e a União Europeia, que se arrasta há anos e foi retomada
com mais força em 2013.
Em um caminho menos acidentado parecem
estar os países da Aliança do Pacífico,
bloco fundado dois anos atrás por Chile, Colômbia, México e Peru, que pretende
eliminar 90% das tarifas de importação dos produtos comercializados
entre seus membros. Em maio de 2013 ocorreu a sétima reunião de cúpula dessa
Aliança, na qual se aprovou o ingresso da Costa Rica. O bloco conta, ainda, com
dezesseis Estados observadores – entre eles, Panamá, Espanha, Canadá, Japão e
até mesmo o Paraguai.
Diferentemente do Mercosul que, por
ser uma união aduaneira, depende do consenso entre seus membros para assinar
novos acordos com concessões tarifárias, a Aliança do Pacífico se caracteriza
como zona de livre comércio, o que permite que seus países celebrem esse tipo
de acordo individualmente. O resultado disso? O Mercosul assinou apenas 3
acordos de livre comércio desde sua criação, enquanto o Chile tem 21 deles, o
Peru 12, o México 13 e a Colômbia 11. Coincidentemente ou não, os países da
Aliança têm se destacado por sua taxa de crescimento econômico – no ano
passado, enquanto a América Latina cresceu 3,1%, o Chile cresceu 5,5%, o Peru
6,3%, o México 3,5% e a Colômbia 4,8%.
Comércio
Internacional
Já se previa que a crise financeira de
2008 provocaria um aumento no protecionismo.
O que talvez não fosse esperado é que, mesmo com sinais de que a crise está se
arrefecendo, o protecionismo continuasse a aumentar. Ao contrário do que se
poderia imaginar, cinco anos depois, a escalada na adoção de medidas
restritivas continua acelerada.
Estudo divulgado pela Global Trade
Alert mostrou que 431 novas medidas protecionistas foram adotadas de junho do
ano passado até o meio deste ano. Os dois primeiros trimestres de 2013 superaram,
com folga, o número de medidas deste tipo em qualquer trimestre anterior desde
2008 – inclusive o recordista deles até então, o primeiro de 2009, no auge da
crise.
Nesse cenário, só pode ser encarado como
boa notícia o acordo obtido, agora em dezembro, na reunião ministerial da OMC em Bali, na Indonésia. O chamado “Pacote
de Bali” compreende medidas sobre agricultura, promoção do desenvolvimento e
facilitação do comércio, prometendo trazer ganhos anuais de quase US$ 1 trilhão
e 21 milhões de novos empregos, graças principalmente à desburocratização das
aduanas. Diversos outros temas – como o fim dos subsídios a exportações
agrícolas – ficaram de fora da discussão, faltando implementar a maior parte da
agenda que levaria a Rodada Doha, que vem se arrastando desde 2001, a justificar o apelido de “rodada do desenvolvimento” que recebeu
inicialmente.
De qualquer forma, o resultado renova a esperança de que o multilateralismo ainda esteja vivo.
Existe, no entanto, a consciência da
dificuldade de estabelecer um consenso entre os 160 – com o ingresso, em breve,
do Iêmen – membros da OMC. Isso leva
o próprio diretor-geral recém-eleito, o brasileiro Roberto Azevêdo, um dos
principais responsáveis por este que foi primeiro
acordo de alcance global celebrado na OMC desde
a sua criação em 1995,
a admitir que Bali foi apenas um começo e que não será rápido fechar a Rodada
Doha.
Essa consciência tem levado a uma corrida mundial por acordos comerciais bilaterais e
plurilaterais – outro assunto de destaque em 2013. Alguns desses acordos
são muito significativos, como a Aliança do Pacífico, na América Latina e o
acordo que vem sendo negociado entre Mercosul e União Europeia, já mencionados.
É o caso, também, da Parceria
Transatlântica, que vem sendo discutida entre Estados Unidos e União Europeia, e
da Parceria Transpacífica, abrangendo, por enquanto, Estados Unidos, Canadá,
México, Austrália, Nova Zelândia, Brunei, Cingapura, Vietnã, Chile e Peru –
grupo que representa 40% do PIB mundial e um terço de todo comércio global.
Dados levantados pela OMC mostram que, até o início de 2013, surgiram 543
acordos desse tipo, dos quais 354 estavam em vigor. E pelo menos metade desse
total foi assinada nos últimos dez anos – período que coincide com os insucessos
da Rodada Doha.
Esses acordos indicam uma nova
tendência na cooperação internacional. Com o desgaste do multilateralismo, essa
passa a envolver grupos menores de países. Esses novos acordos ganham ainda
mais relevância quando se nota que vão além da simples redução de tarifas. Eles
estabelecem regras em propriedade intelectual, movimentação de capitais,
compras governamentais e outros temas, que podem vir a se tornar padrão
mundial, sem que os países que deles não fazem parte tenham participado de sua
elaboração.
Conclusão
A cooperação internacional vai
ganhando nova forma. Esse movimento deriva, em grande parte, de questionamentos
relacionados tanto à efetividade quanto à legitimidade da governança global em
diversas áreas. Mas nesses questionamentos há um paradoxo de difícil resolução.
Processos mais democráticos de decisão, com ampla participação e necessidade de
consenso entre os países – como aqueles que acontecem na ONU ou na OMC – são
vistos como mais legítimos. E, uma vez que a legitimidade contribui para gerar
a submissão voluntária a uma decisão, processos mais legítimos deveriam tender,
também, a ser mais efetivos.
Porém, tanto no caso das mudanças
climáticas quanto no da liberalização comercial, por exemplo, os processos de
negociação têm se mostrado lentos e pouco efetivos. Isso tem levado ao
surgimento de outros arranjos, como os acordos plurilaterais de livre comércio,
que acabam se tornando peças importantes na engrenagem da governança global.
Arranjos que permitem que um grupo menor de países adote regras que podem vir a
ser impostas a outros países que não participaram de sua criação – o que pode
levar essas regras a serem vistas futuramente como pouco democráticas e,
portanto pouco legítimas.
Como resolver esse
paradoxo e assegurar uma governança global que seja ao mesmo tempo legítima e
efetiva é uma questão essencial, que a sociedade global precisará mais cedo ou
mais tarde responder.
Publicado no site Consultor Jurídico em 22 de dezembro de 2013:
http://www.conjur.com.br/2013-dez-22/retrospectiva-2013-acordos-plurilaterais-ganham-forca-governanca-global
Publicado no site Consultor Jurídico em 22 de dezembro de 2013:
http://www.conjur.com.br/2013-dez-22/retrospectiva-2013-acordos-plurilaterais-ganham-forca-governanca-global
