Governança Global da Sustentabilidade - Artigo - Abril 2012

A importância da governança global

para o desenvolvimento sustentável

Eduardo Felipe P. Matias

Um dos dois principais temas da Rio+20, a “estrutura institucional para o desenvolvimento sustentável” é tão ou mais essencial do que a “economia verde” – o outro foco, mais badalado, dessa conferência. Alcançar um mundo mais sustentável passa por encontrar um modelo de organização que imprima eficiência às atividades promovidas pelas diversas instituições da sociedade global.

Para atingir esse objetivo, entretanto, o debate precisa ser mais matizado do que o que se viu até agora. Isso porque este tem se limitado a apenas alguns aspectos dessa estrutura institucional. A discussão na Rio+20 deve girar em torno de reformas nas entidades do sistema da ONU, como o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), o Conselho Social e Econômico (ECOSOC, na sigla em inglês) e a Comissão sobre Desenvolvimento Sustentável dessa organização. Ou, se ousar muito, deve entrar no mérito da criação de uma nova agência especializada de caráter abrangente, que sirva de “guarda-chuva” para os diversos acordos existentes, ou seja, uma “Organização Mundial do Meio Ambiente”, nos moldes da Organização Mundial do Comércio (OMC).

Esse escopo precisa, no entanto, ser ampliado. Há algum tempo vem se dizendo que aplicar à análise da governança da sustentabilidade o repertório padrão das relações internacionais é uma abordagem para lá de incompleta. Levar em conta somente as negociações diplomáticas interestatais e entender os atores não estatais apenas como grupos de pressão que procuram influenciar os acordos internacionais é um equívoco.

Esses atores, na verdade, participam de um complexo sistema de governança global, que tem características peculiares e difere, por exemplo, do que seria um “governo mundial”. Autores como James Rosenau diferenciam esses dois conceitos, afirmando que, enquanto “governo” refere-se a instituições formais e, portanto, a estruturas, “governança” é uma função social ou um processo, e pode ser alcançada por meio de redes ou grupos de instituições, públicas ou privadas, em diversos níveis – subnacional, nacional, regional, internacional, sociedade civil, supranacional. Isso permitiria à sociedade global gozar dos benefícios do governo sem a existência de uma estrutura formal, o que resulta na ideia de “governance without government”.¹

Tanto quanto o governo, a governança consiste em sistemas de regras ou mecanismos de direção nos quais a autoridade é exercida. Essa autoridade equivale a ser reconhecido como tendo o direito de emitir ordens que serão cumpridas por aqueles para os quais estão dirigidas. E esse reconhecimento pode se dar de diversas maneiras – às vezes, por meio de instrumentos formais, como um tratado, às vezes informalmente, como um conjunto de práticas costumeiras adotadas por um determinado grupo. Nesse sentido, muitos desses atores não estatais são o que Rosenau define como “esferas de autoridade”.

Logo, o aperfeiçoamento da arquitetura institucional para o desenvolvimento sustentável passa pela identificação dos atores que, por serem esferas de autoridade representativas, podem contribuir para a promoção da sustentabilidade.

Claro que os Estados ainda são peças muito relevantes desse quebra-cabeça, por sua capacidade praticamente inigualável de regular e incentivar comportamentos. Mas importam também unidades infraestatais, como as cidades, que têm tomado iniciativas como a formação de redes municipais para a governança do clima.

São também atores fundamentais as instituições internacionais focadas no meio ambiente – entre elas, aquelas do sistema da ONU, razão pela qual o debate que terá lugar na Rio+20 é importante, apesar de seu escopo limitado. Porém, têm um papel significativo também aquelas organizações internacionais que, embora não tenham caráter essencialmente ambiental, possuem grande poder de influência nessa área, como o Banco Mundial – com seu poder de condicionar financiamentos a práticas sustentáveis – e a OMC – cujo mandato amplo lhe permite interferir em assuntos relacionados ao meio ambiente.

Por fim, há também os atores transnacionais, como as ONGs e as empresas que, deliberadamente, tratam de problemas relacionados à sustentabilidade mesmo sem serem forçados, persuadidos ou financiados pelos Estados ou outras agências públicas.² Esses atores são, muitas vezes, responsáveis por iniciativas que têm grande peso na promoção da sustentabilidade, como sistemas de gestão ambiental, códigos de conduta, indicadores e relatórios socioambientais, certificações diversas etc.

Se analisarmos com atenção, perceberemos que diversas funções de governança ambiental – definição de agenda, monitoramento, criação de regras, enforcement, financiamento, entre outras – são exercidas, dependendo do caso, por vários desses atores.

A governança global é, portanto, por sua própria natureza, descentralizada. Ainda assim, as posições sobre a melhor arquitetura para a regulação ambiental se dividem entre aqueles que prefeririam apostar em uma ordem mais fragmentada e flexível e aqueles que acreditam que esta deva ser unificada. Para estes últimos, a sobreposição de responsabilidades e tarefas entre diferentes atores na governança ambiental internacional seria algo negativo – o que os levaria a preferir soluções como a criação de uma “OMC do Meio Ambiente”.

Porém, autores como Peter Haas observam que esse impulso até natural na direção da centralização vai contra o que pensam “os mais sofisticados teóricos organizacionais sobre o melhor design institucional para tratar problemas complexos, como os assuntos ambientais globais”. A fragmentação da governança global agilizaria os processos e facilitaria a inovação, e algum grau de redundância seria na verdade desejável, por garantir uma espécie de “seguro” contra o declínio de qualquer instituição internacional, de modo que a eliminação ou inatividade de uma delas não ponha em risco toda a rede. Seria um erro concluir que uma governança descentralizada é, necessariamente, incoerente. Ainda que essas diversas iniciativas possam, muitas vezes, parecer desconexas, é possível tirar vantagem das sinergias entre redes de atores operando em diferentes níveis.³

Logo, assegurar o desenvolvimento sustentável é missão para a governança global. O aperfeiçoamento das instituições internacionais existentes ou a criação de uma organização ambiental com vocação universal podem representar grandes contribuições para esse sistema. No entanto, não devemos esquecer que a fragmentação da governança global é um fato, e pode até ser uma vantagem. Entender essa realidade e aprender como lidar com ela e tirar proveito de suas características é a difícil missão de todos aqueles que pretendem ajudar a construir, no tempo necessário, o complexo edifício da sustentabilidade mundial.

NOTAS

[1]   Cf. ROSENAU, James N. Governing the ungovernable: The challenge of a global disaggregation of authority. Regulation & Governance; Mar. 2007, V. 1 Issue 1, p. 88-97.

2   Cf. PATTBERG, Philipp. Beyond the public and private divide: remapping transnational climate governance in the 21st century. International Environmental Agreements: Politics, Law & Economics; Dec. 2008, V. 8 Issue 4, p. 367-388.

³   HAAS, Peter M. Addressing the Global Governance Deficit. Global Environmental Politics. Nov. 2004, V. 4 Issue 4, p. 1-15.

Artigo publicado na Revista Jurídica Consulex em 1 de abril de 2012

Economia verde - Artigo - Março 2012

O Acordo de Durban e as expectativas para a Rio+20

Eduardo Felipe P. Matias

No final do ano passado, as partes signatárias da Convenção Quadro sobre as Mudanças Climáticas da ONU realizaram a sua 17ª Conferência na cidade de Durban, na África do Sul (COP-17). Já foi dito, neste mesmo espaço¹, que essa reunião poderia ser uma simples parada estratégica para a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio+20), que será realizada no Rio de Janeiro, em junho deste ano. Pois bem, parece que pode acontecer exatamente o contrário, e a Rio+20 transformar-se em mera escala do processo mais ambicioso, iniciado em Durban. Apesar de esses dois encontros terem pautas distintas, o fracasso da Rio+20 pode jogar um balde de água fria na possibilidade de um acordo global que, em Durban, ganhou novas perspectivas. E o sucesso da Conferência no Rio de Janeiro, principalmente no que se refere à convicção sobre as virtudes de uma “economia verde”, pode garantir que os importantes compromissos assumidos na cidade sul-africana não percam força.

É verdade que, de resultados práticos, a COP-17 trouxe pouco. Foram feitos, por exemplo, anúncios de investimentos no Fundo Verde Climático, criado na COP-16, em Cancún, para combater as emissões de gases de efeito estufa e promover ações de adaptação à mudança climática nos países em desenvolvimento. Outro resultado de aplicação imediata, mas pouco promissor, foi a decisão de se adotar um segundo período de compromisso para o Protocolo de Kyoto, de 1997, que, caso contrário, acabaria em 2012. Resolveu-se que essa nova fase se estenderá até 2017 ou 2020. Porém, o Protocolo de Kyoto já era considerado um compromisso esvaziado e insuficiente para deter as mudanças climáticas, e não apenas por obrigar somente os países desenvolvidos ou pela timidez das metas assumidas – seu objetivo era reduzir as emissões em 5,2% em relação às de 1990. A ausência dos Estados Unidos e dos países em desenvolvimento fazia do Protocolo um instrumento bem intencionado, mas, reconhecidamente, incapaz de vencer por si só a luta contra as mudanças climáticas.

Pois bem, o que já não era muito bom ficou pior. Em Durban, o Japão, a Rússia e o Canadá resolveram não participar da nova fase do Protocolo de Kyoto, enfraquecendo ainda mais o acordo. Claro que, nesse caso, vale o princípio do “ruim com ele, pior sem ele”. Pelo menos a COP-17 evitou o fim do Protocolo, que teria efeitos sobre os mercados de carbono em todo o mundo. Daí até sair da África do Sul celebrando uma grande vitória, entretanto, há uma longa distância.

Ainda assim, com graus diferentes de entusiasmo, os representantes dos países que participaram da COP-17 foram unânimes em comemorar os resultados obtidos ao final do encontro, por muitos deles classificados como “históricos”. Será que a reação dos participantes do fórum esteve desconectada com a realidade, ou foi ensaiada para ocultar o fracasso coletivo?

Na realidade, houve, sim, um avanço, ainda que apenas no campo das intenções. O que está sendo comemorado é o consenso sobre a celebração de um futuro acordo global, com metas obrigatórias de redução de emissões de gases de efeito estufa para todos os países.

Esse entendimento, é claro, não foi tarefa fácil. Estados Unidos e China, os maiores emissores de gases de efeito estufa, sempre usaram um ao outro como álibi para se recusarem a assumir obrigações na área ambiental – a não participação chinesa foi utilizada, por exemplo, como pretexto pelo Congresso americano para rejeitar o Protocolo de Kyoto. Sempre pareceu que, para ambos, o melhor acordo sempre foi não ter acordo, desde que conseguissem transferir para o outro, ou para terceiros, a responsabilidade pelos seguidos fracassos. Assim, a inoperância da governança global do clima se tornou algo bastante conveniente para essas duas potências, desobrigando-as de compromissos que afetariam sua produção industrial e seu ritmo de crescimento econômico.

No entanto, quando os países em desenvolvimento – que, historicamente, sempre se apoiaram no princípio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas para evitar a adoção de metas de redução de emissões – mostraram que, ao lado da União Europeia, estavam dispostos a chegar a um acordo, Estados Unidos e China viram-se contra a parede. Para estes, restava apenas aceitar o acordo ou assumir o ônus do fracasso. Escolheram a primeira alternativa.

Logo, do ponto de vista diplomático, a Conferência pode ser encarada como um sucesso. Essa unanimidade, até a COP-17, era algo que nunca havia ocorrido – talvez daí a utilização do adjetivo “histórico”.

Porém, do ponto de vista ambiental, o problema são as datas para que esse acordo global se concretize: o tratado deverá ser assinado até 2015, para entrar em vigor em 2020. Assim, o resultado prático será o de empurrar com a barriga por quase 10 anos as ações efetivas. Nos próximos quatro anos, os países terão que chegar a um acordo. Depois disso, vem a outra parte do processo, igualmente difícil. Entre 2015 e 2020, os países devem ratificar internamente o acordo. Isso significa que Congressos e opinião pública de 200 nações com culturas, interesses e circunstâncias diferentes devem concordar em adotar as metas convencionadas. E, para não variar, as maiores dificuldades devem vir dos suspeitos de sempre.

Boa parte dos americanos simplesmente não acredita no aquecimento global. Durante as primárias republicanas, alguns candidatos fizeram da negação das evidências científicas nesse sentido uma forma de atrair a simpatia do eleitorado. Deu certo. O único que contrariou esse pensamento, Jon Huntsman, justificou-se assim: “Vocês podem me chamar de louco, mas eu acredito nas mudanças climáticas”. Já está fora do jogo por falta de apoio. Portanto, em um governo republicano, há poucas chances de que os Estados Unidos assumam compromissos mais significativos com o meio ambiente.

Além disso, se até 2015 a situação econômica não tiver melhorado sensivelmente, mesmo para o Presidente Obama, em um eventual segundo mandato, será difícil convencer a população a aceitar medidas que, na cabeça de alguns, poderiam prejudicar a competitividade do país e afetar o nível de emprego. O mesmo problema pode enfrentar a União Europeia, ainda que esta pareça mais propensa a enxergar o mundo sob a óptica do desenvolvimento sustentável. E a China ainda precisa ser totalmente convencida de que adotar metas de redução de emissões mais severas não a impedirá de seguir se desenvolvendo “em ritmo chinês”.

Logo, o sucesso do acordo está diretamente relacionado à evolução do quadro econômico internacional. Mais que isso, está ligado ao convencimento, principalmente por parte desses países-chave no controle das mudanças climáticas, de que uma economia verde pode ser não apenas a saída para a crise internacional, mas também o modelo que assegurará a prosperidade futura de todos.  E a “economia verde em um contexto de desenvolvimento sustentável e de erradicação da pobreza” é exatamente um dos temas principais da Rio+20, na qual espera-se que, diferentemente da COP-17, da qual participaram apenas os delegados dos países, compareça um bom número de chefes de Estado, que terão o objetivo de “renovar o compromisso político entre as nações”, como prevê Draft Zero da Conferência. Vamos torcer, então, para que a Rio+20 traga-nos boas respostas, que contribuam para que as boas intenções de Durban tornem-se mais do que apenas isso: boas intenções.

NOTA

1 Cf. De Cancún ao Rio, com escala em Durban (RJC nº 337, p. 22-23).

Publicado na edição nº 363 da Revista Jurídica Consulex, de 1° de março.